Revue des dépenses sur le logement social : la Fédération des OPH demande au Gouvernement de clarifier ses intentions

Rendu public le 4 août 2026, plus de huit mois après la date du 28 novembre 2025 figurant sur le document, le rapport de l’IGF et de l’IGEDD présente trois scénarios cumulatifs d’économies. Le plus étendu atteindrait entre 2,897 et 3,220 milliards d’euros et engagerait, selon les termes mêmes de la mission, des « transformations profondes du modèle de financement du logement social ».

À ce stade, ces propositions ne constituent pas des décisions gouvernementales. Leur éventuelle reprise dans le projet de loi de finances pour 2027 pourrait néanmoins affecter profondément les conditions de financement, de production et de gestion du logement social.

Une revue de dépenses, pas une évaluation du logement social

Le document répond à une lettre de mission adressée le 19 mai 2025 par François Bayrou, alors Premier ministre, visant à identifier trois niveaux d’économies, de l’ordre de 1, 2 et 3 milliards d’euros. La mission précise elle-même que son travail ne constitue ni une évaluation du logement social ni une analyse d’ensemble du marché du logement.

Les scénarios partent donc de montants d’économies déterminés en amont, et non d’une estimation préalable des besoins en logements, des investissements nécessaires ou des objectifs assignés au parc social.

Cette distinction est essentielle. Une revue de dépenses peut éclairer l’utilisation des ressources publiques. Elle ne peut, à elle seule, définir une politique du logement ni trancher les choix de long terme relatifs à la production, à la rénovation du parc et à son implantation territoriale.

Les données réunies par la mission décrivent pourtant une crise profonde de l’offre. Entre la fin de l’année 2017 et septembre 2025, la demande de logement social a progressé de 32 %, soit 810 000 demandeurs supplémentaires, tandis que les attributions diminuaient de 19 %.

Le rapport souligne également la résistance relative de la production sociale. Entre 2022 et 2024, les mises en chantier ont reculé de 29 % pour l’ensemble du logement, contre 8 % dans le parc social. La mission qualifie ainsi le logement social d’« amortisseur » face à la crise de la construction.

Elle reconnaît par ailleurs qu’à court terme, le parc privé ne serait pas en mesure de prendre le relais si l’offre sociale venait à diminuer. Elle relève enfin qu’à conditions de financement constantes, les organismes ne disposent pas des capacités nécessaires pour répondre simultanément aux besoins de production et aux objectifs de rénovation énergétique.

Ces constats devraient conduire à conforter les capacités d’action du secteur. Ils entrent pourtant en tension avec plusieurs propositions susceptibles d’affaiblir l’investissement des organismes.

« Ce rapport place les pouvoirs publics devant une contradiction : il constate que le logement social amortit la crise de la construction et que le parc privé ne peut prendre le relais, tout en envisageant des mesures susceptibles de réduire les capacités d’investissement des organismes. On ne répondra pas à l’accroissement des besoins en fragilisant l’acteur qui a le mieux résisté à la crise. Le patrimoine Hlm est un bien d’usage au service des territoires, pas une réserve destinée à équilibrer les comptes publics », déclare Michel Ménard, président de la Fédération nationale des Offices Publics de l’Habitat.

Trois scénarios cumulatifs aux effets très différents

Les trois scénarios représentent respectivement 935 millions d’euros, 1,848 milliard d’euros et entre 2,897 et 3,220 milliards d’euros d’économies.

Ces montants ne correspondent pas à un prélèvement de 3,2 milliards d’euros directement et intégralement supporté par les organismes de logement social. Ils agrègent des mesures concernant les organismes Hlm, les ménages, la participation des employeurs à l’effort de construction et le logement locatif intermédiaire.

Les scénarios sont par ailleurs cumulatifs. Le deuxième reprend les mesures du premier, auxquelles il en ajoute de nouvelles. Le troisième intègre les deux niveaux précédents et les complète par des évolutions plus structurelles.

Certaines hypothèses du premier scénario ont déjà été dépassées par les décisions prises lors de la préparation du budget pour 2026. Le rapport fonde notamment ses calculs sur une contribution de 375 millions d’euros au Fonds national des aides à la pierre, finalement fixée à 275 millions d’euros par la loi de finances.

Cette évolution illustre la nécessité de distinguer les hypothèses formulées par la mission, les arbitrages déjà intervenus et les mesures susceptibles d’être reprises dans le prochain projet de loi de finances.

Ce que le troisième scénario pourrait changer pour les organismes

Le troisième scénario ne constitue pas un simple ajustement budgétaire. Il envisage plusieurs mesures susceptibles de modifier durablement les équilibres économiques du secteur.

La suppression de l’exonération d’impôt sur les sociétés

La mission propose de supprimer l’exonération d’impôt sur les sociétés applicable aux activités relevant du service d’intérêt économique général. Le rendement attendu est estimé à 400 millions d’euros, mais le rapport souligne lui-même les incertitudes entourant ce calcul et ses conséquences sur l’investissement.

La réalisation de 15 000 ventes supplémentaires chaque année

Le scénario prévoit 15 000 ventes supplémentaires de logements sociaux chaque année. Les 314 millions d’euros de recettes attendues correspondent à l’impôt sur les sociétés qui serait appliqué aux plus-values de cession. Cette estimation suppose donc à la fois la suppression de l’exonération actuelle et la réalisation d’un résultat net positif par les organismes vendeurs.

Elle repose également sur une augmentation considérable du volume des ventes, dont la faisabilité et les effets différeraient fortement selon les territoires.

Le relèvement de la TVA sur les logements les plus sociaux

Le rapport envisage de porter de 5,5 % à 10 % le taux de TVA applicable aux PLAI, aux PLUS situés en zone ANRU ou en quartier prioritaire de la politique de la ville, ainsi qu’à certains travaux portant sur ces logements. Le gain attendu est estimé à 323 millions d’euros pour l’ensemble des administrations publiques.

Une diminution du coût des prêts distribués par la Banque des Territoires est évoquée en compensation. La mission reconnaît néanmoins que la hausse de la fiscalité pourrait ralentir la production des logements proposant les loyers les plus accessibles.

Pour chaque organisme, les conséquences de ces mesures dépendraient de sa situation financière, de la composition de son patrimoine, de son programme d’investissement, de ses besoins de rénovation et des caractéristiques du territoire dans lequel il intervient. Un rendement calculé à l’échelle nationale ne permet pas d’identifier les opérations qui pourraient être retardées ou abandonnées localement.

L’hétérogénéité des propositions interdit toute lecture globale du rapport. Leur appréciation doit reposer sur des critères précis : leur contribution à l’offre nouvelle, leur incidence sur les capacités d’investissement, leurs effets sur les loyers et leur compatibilité avec les besoins des territoires.

Vente Hlm : confronter l’hypothèse financière à ses effets réels

Le troisième scénario accorde une place importante à la vente Hlm comme ressource de financement. Cette hypothèse doit être confrontée aux volumes actuellement observés et aux conséquences durables des cessions.

Selon le tableau de bord publié par l’ANCOLS, un peu plus de 10 000 ventes à des personnes physiques ont été réalisées en 2024, soit environ 0,2 % du parc social. Les 15 000 ventes supplémentaires envisagées par la mission excéderaient donc, à elles seules, le volume annuel actuel.

Pour étayer le rôle de la vente dans le financement du secteur, le rapport reprend une estimation issue d’une étude de l’ANCOLS publiée en 2019, selon laquelle la plus-value procurée par la cession d’un logement pourrait financer deux à trois logements nouveaux. Cette référence n’est pas actualisée, alors que le prix de revient moyen d’un logement produit est passé, selon le rapport, de 148 000 euros en 2019 à 184 000 euros en 2025.

Une étude complémentaire de l’ANCOLS, publiée en 2020, indique par ailleurs que la mobilisation des capacités d’emprunt adossées aux loyers présents et futurs peut, dans certaines situations, procurer des ressources comparables, voire supérieures, tout en maintenant le logement dans le parc social. Cette possibilité dépend naturellement de la soutenabilité de la dette de chaque organisme.

Surtout, le ratio de deux à trois logements exprime une capacité théorique de financement. Il ne renseigne ni sur l’utilisation effective du produit des ventes, ni sur les délais de réinvestissement, ni sur l’évolution nette du parc. Il ne permet pas davantage de comparer la localisation, la typologie et le niveau de loyer des logements cédés avec ceux des logements éventuellement construits.

Les résultats du programme de recherche sur la vente Hlm complètent cette approche financière. Ils montrent que la vente peut favoriser l’accession de certains ménages, mais aussi conduire, selon les territoires et les situations étudiés, à la sortie définitive des logements du patrimoine collectif, à leur remise en location aux conditions du marché privé et à la diminution du parc social à bas loyers. Ces effets doivent être intégrés à l’évaluation de toute politique de vente du patrimoine public.

La vente Hlm peut ainsi constituer un outil de gestion patrimoniale ou accompagner certains parcours résidentiels. Son bilan doit toutefois être apprécié au regard de son effet net sur le parc, l’investissement et l’offre réellement accessible dans chaque territoire. La Fédération défend notamment le recours à la vente sous bail réel solidaire.

« La vente Hlm peut constituer un outil de gestion patrimoniale ou favoriser certains parcours d’accession, mais son bilan ne peut être réduit à la plus-value dégagée. L’indicateur pertinent est son effet net sur le parc, la capacité d’investissement des organismes et l’offre réellement disponible dans les territoires. Une équivalence théorique ne suffit pas à fonder une politique de financement », souligne Pierre Madec.

Ces enjeux font actuellement l’objet d’une étude menée par la Fédération avec Pierre Madec, économiste à l’Observatoire français des conjonctures économiques, l’OFCE, au sein de Sciences Po. Ses résultats seront publiés à l’automne.

Clarifier le cap avant le projet de loi de finances pour 2027

La publication du rapport ouvre une phase d’arbitrage. Pour les organismes, aucune des propositions présentées ne produit aujourd’hui d’effet juridique ou financier immédiat. Leur éventuelle reprise dans le projet de loi de finances pour 2027 en modifierait toutefois profondément la portée.

La Fédération demande au Gouvernement de Sébastien Lecornu de préciser publiquement les suites qu’il entend donner aux scénarios de l’IGF et de l’IGEDD. Toute traduction budgétaire ou législative devrait être précédée d’une évaluation complète de ses conséquences sur l’offre, les capacités d’investissement, les loyers et les équilibres territoriaux.

Une transformation du modèle de financement du logement social ne peut résulter de la seule addition de mesures de rendement. Elle suppose de définir les objectifs poursuivis, d’en mesurer les conséquences économiques et territoriales, puis d’en débattre avec les organismes et les collectivités chargés de leur mise en œuvre.

Consulter le rapport de l’IGF et de l’IGEDD